高鐵的另類思考:城鄉真的可以透過高鐵變得更均衡發展嗎?

李永展 (政大地政系教授)

台灣有史以來最大的公共工程民間投資案─高速鐵路─雖已暫時落幕,但議價及後續各種配合計畫正如火如荼地展開,這次的高鐵競標案就世界各國而言的確是數一數二的BOT專案融資案,正當各界關注這個金額龐大的高鐵開發是否可利用BOT制度興建時,對於高鐵與城鄉均衡發展的互動關係,似乎少有人提及,這也是吾人感到不安的地方。

高鐵真的能「平衡城鄉差距,帶動城鄉均衡發展」嗎?我們可以從國土規劃與利用的角度加以探討。台灣目前的國土版圖是三大都會區(台北、台中、高雄)及數個地方中心(桃園、新竹、苗栗、彰化等),其間的交通運輸是以中山高、二高及台鐵作為聯繫。在目前的交通路網結構下,由於城市的公共設施及文教設備較完善,各種公民營企業都競相設立辦公場所於三大都會區,但由於都會區地價較高,許多負擔不起高地價的人便住到都會區邊緣或外圍縣市,因而形成都會中心薈萃了愈來愈多的工商機能、而邊緣城市及近郊鄉鎮則逐漸形成「居住城鎮(bed town)」或「弱勢團體集居地」(即老人、小孩、婦女大量集中的地區),也就是在現階段的台灣國土發展中,早已形成了「城鄉不均衡發展」的現象。

城鄉不均衡發展所引伸出的「集中化大都會」只是一個生態的大黑洞,其中,交通問題就是使都市環境惡化的元凶之一。混亂而阻塞的交通不但產生壓力,更是造成都市噪音及空氣污染的主要原因,所以,建設大眾捷運系統並鼓勵無污染交通工具(如腳踏車),是解開交通死結的關鍵。但是,若以為交通建設便可以使城鄉均衡發展,進而使都市「去集中化」則是一廂情願的想法。相反地,它只會加速都會邊緣城市及近郊鄉鎮的過度開發;中山高加速桃園和汐止山坡地的開發,北二高加速新店和木柵山坡地的開發就是最好的例子。由於大部分的工作機會、社會資源都集中在大都會(如台北、台中及高雄),所有的快速交通運輸系統只是強化都市集中化的惡性循環,要解決這些問題應該善用資訊、通訊及傳播系統--要拉近城鄉差距,必須靠資訊及通訊傳播系統而非公路及高鐵的交通基礎建設。

另一個迷思是高鐵可以紓解城際之間的交通。各界最津津樂道的例子是連續假日(或例假日)時鐵公路及空運的人滿為患,於是解決之道便是蓋更多的高速公路(如二高)、蓋更多的鐵路(如高鐵),但是更多的交通運輸真得就能紓解交通人潮嗎?

這其實只是問題的表象,解決的根本之道應該是充實各個中小市鎮的基礎建設及公共設施,而不是著重在表面上的交通工程手段,因為唯有充實中小市鎮的基礎建設才可能吸引更多的人願意居住在該地區,也願意在該地區生產及消費,如此才不會造成集中化的北、中、南三大都會發展。

城鄉差距的縮短是各界所亟望的,但是只靠交通工程技術的手段,只會拉大城鄉差距,使大都會集中化的惡性循環更嚴重,甚至壓垮都會中心的台北、台中及高雄之環境承受力。真正縮短城鄉差距的不二法寶應該是落實地方自治、實踐社區總體營造、合理分配資源及能源、改造稅制並依循環境正義原則實施「綠政」。城鄉均衡發展是必要的,但絕對不是只靠高鐵的興建便可以完成的。

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