法令介紹及其缺失


有次翻閱某某山坡地開發案的環評報告書,書中附有開發前後的等高線對照圖,赫然發現,原先彎彎曲曲的美麗波紋中,怎麼多出了那麼多個圓圈圈──山坡地怎又會突然變成了平原﹖後來才曉得,雖然法令規定須先申請才可整地開發,但開發者卻幾乎不遵守,因為整地後可以隱藏原有的地形、地貌,無法得知後來的環評書是否符合法令。

由於山坡地開發的課題可從:規劃、開發許可審查、設計施工及管理維護四個部分討論,以下就從法令沿革的分期分類開發程序法令不足處政策盲點一一說明。

建築管理法令的分期

無管制時期:指民國六十二年十二月以前。在公布實施「實施都市計劃以外地區建築物管理辦法」及「限制建地擴展執行辦法」之前,對山坡地的建築毫無管制規定。

保育管制時期:指民國六十二年十二月以後到全面實施區域計劃土地使用編定用地前。其間頒布了「水土保育利用條例」及其施行細則,公布「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」及「限制建地擴展執行辦法」。此時期由於各地方政府對土地使用編定時間先後不一,管制不一,造成建商為逃避建蔽率由50%降為30%而予以搶建、濫建的情形。

計畫管制時期:指實施區域計畫土地使用編定用地後到民國七十二年七月七日前。山坡地之瘤的「老丙建」就出現在此時期。老丙建意為:民國七十二年以前,依山坡地保育利用條例規定,經過水土保持審查合格,另檢具水土保持計劃向縣政府申請開發整地雜項工程執照,水土保持之事經完工證明後,再經變更審定程序而取得建築執照的丙種建築用地。

全面管制時期:指民國七十二年七月七日為全面加強山坡地開發建築管理,公布實施「山坡地開發建築管理辦法」之後。「山坡地開發建築管理辦法」對土地使用規劃利用及都市發展理念而言,最大貢獻在於訂定「開發計劃許可制度」。管制地區包括:凡坡地在5%以上或標高在100公尺以上依法報經行政院核准公布之山坡地,於申請開發建築使用均受「山坡地開發建築管理辦法」的管制(管制地區和「山坡地保育利用條例」第三條對山坡地的定義相同)。[回開頭]

山坡地管理法令的分類

山坡地整體開發管理的法令繁雜,不下五十種,僅分為四大類:

綜合性土地使用管理法令:指促進土地資源整體性的保育和利用,對土地資源規劃並制定對策的管理準則。有「區域計畫法」暨施行細則、「非都市土地使用管制規則(均為依序辦理區域計劃土地使用,編列用地工作)等。

單一目標事業法令:依各事業機單一目標管制而規定管理程序。有林務單位的「森林法」、礦務單位的「礦業法」、水利單位的「水污染防治法」等。

山坡地區內開發管制法令:為促進山坡地合理的開發利用及土地資源的永續利用,針對坡地開發行為加以管制及指導。有「山坡地保育利用條例」暨施行細則、「台北市住宅區之山坡地開發建築要點」、「加強山坡地推行水土保持要點」等。

輔助性相關法令:指輔助或配合執行山坡地管理的相關法令。有「國家公園法」、「土地法」等。[回開頭]

開發程序

土地開發可依「區域計劃體制」及「都市計畫體制」二分。

都市計劃體制按未作土地使用編定已作土地使用編定,其中,已作土地使用編定為已編定成特定事業用地──供各種特定目的之事業使用者。所以不受現行山坡地開發建築管理辦法的限制,可直接申請開發。[回開頭]

法令不足處

規劃面:計劃區使用地變更編定同意權缺乏專責單位:由於申請變更為允許的用地須先徵得各該事業主管機關的同意,但因事業開發用地目的的不同,而有不同的主管機關,標準不一,形成土地變更同意權浮濫及事權不一的弊端。

土地使用計劃無法令限制且零星開發嚴重,非都市地區由於同一使用分區有不同的編定使用,且開發的主管機關互異,致山坡地開發難以統籌管理。又缺乏地域性的明確土地使用計劃,導致個案開發計劃反過來指導土地使用計劃的現象。

缺乏計畫區位評估制度,如何決定山坡地的開發區位易受壓力團體干擾,因此最好由政府統籌規劃,早日確立區位評估制度。但目前極缺乏資訊系統來建立區位評估體系。

許可審查面:現行法令對於審查規範的要求,只有概括性的審查項目或文件規定,缺乏明確的審查要項及規範要求。不足以應付大規模的山坡地整地計劃。

設計施工面:大規模山坡地開發設計缺乏施工準則:施工準則是山坡地開發建築計劃的依據,但現在沒有專門法令予以要求。

營建施工缺乏管理,山坡地建商良莠不齊,常造成工程缺失,一旦施工進度不合理及缺乏施工安全防災措施,就容易造成施工品質不佳及坡地災害。

管理維護面:缺乏開發地區管理維護計畫,法令挸定只有少數的管理維護法律,使建商未有妥善的維護軟體計劃,造成公共設施管理不當,及缺乏約束使用者行為的現象。

缺乏明定公共設施的分擔責任制度,在政府、開發者、使用者間沒有管理維護工作權限的分擔責任制度。[回開頭]

政策盲點

老丙建:根據山坡地開發管理辦法,山坡地採取開發許可制,必須先向營建署或台灣省建設廳區域計劃委員會申請開發許可,取得開發許可後,才可申請建築執照,凡坡度陡峭、順向坡、地質結構不良者都會遭到否決;通過審議者也要通過環境影響評估、水土保持計畫。至於老丙建則可以跳過開發許可限制。

據統計,透過區域計畫委員會取得山坡地開發建築許可的面積大約只有一千公頃,但可以免開發許可的老丙建面積卻高達七千七百多公頃。也就是說現在的山坡地社區建築有一半以上都是未經開發許可的老丙建。

坡度限制開後門:依台北市的山坡地開發要點規定,山坡地開發的兩個前提是,坡度超過百分之卅以上者,不能作為建築基地,但有適當之擋土及排水設施,事先經主管機關核可者不在此限;第二個條件是,山坡地的建築要基地良好,地質堅實,無斷層、不受採礦影響,能安全承受建築物而不坍方滑動者。

在第一個條件中,依現行工程技術上要克服擋土和排水不成問題,同時又予主管機關核准之權,使這規定有如「後門」條款,對坡度超過百分之卅的山坡地開發管制形同虛文,市內到處可見坡度超過百分之卅的山坡地開發案。至於第二個條件,在官方缺乏市內地質資料和建檔,這規定也流於空泛;如果不加速建立全市地理和地質資訊系統,對山坡地開發案有關基地地質的審議將流於紙面作業,無法作到監督把關的工作。況且,中央竟只限制坡度百分之四十以上才不可開發。

環境影響評估法的缺失:環評法規定十公頃以上的坡地開發,北部、南部由環保署;中部、東部由省環保處審核,但中央層級的審查往往較為寬鬆,形成捉小魚,漏大魚的情形。另外,又有許多御用學者淪為學術敗類,自甘為財團背書,作假。政府又以「故意延遲開會通知」、「纂改開會內容」、「甚至不召開會議」來阻撓正常環評程序。同時又雇用不多的環評委員作審查,致環評委員人少事多,落入無力審查案例的窘境。

當然,最厲害的還是建商,規定二十層樓要作環評,結果為了規避審查的麻煩,統統蓋成十九層、十八層,這或許也算台灣人的「幽默」吧![回開頭]

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